開展農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)確權(quán)登記頒證，不僅對保護(hù)農(nóng)民土地權(quán)益、促進(jìn)土地流轉(zhuǎn)、發(fā)展規(guī)模經(jīng)營具有基礎(chǔ)性作用，而且對完善農(nóng)村基本經(jīng)營制度、加快構(gòu)建新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營體系、推動現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展也具有重大意義。鳳陽縣是安徽省農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)確權(quán)登記頒證試點的20個縣（區(qū)）之一，截至2014年10月20日，全縣223個行政村（農(nóng)村社區(qū)）中，已有162個行政村（農(nóng)村社區(qū)）完成了外業(yè)測繪，完成率達(dá)72.65%。

存在的問題

課題組從在鳳陽縣的調(diào)查情況看，農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)確權(quán)登記頒證工作中存在的問題，大致可以歸納為以下幾個方面。

歷史遺留問題。農(nóng)地二輪承包時還承載著農(nóng)業(yè)稅費負(fù)擔(dān)，因而一些外出務(wù)工經(jīng)商的農(nóng)民放棄了承包地，現(xiàn)在政策好了，又提出承包的要求。二輪承包時有些村為了發(fā)包順利，把耕地按好、中、差分級，好地一畝算一畝，差地兩到三畝折一畝，雖然記載在承包合同上的地畝是均等的，但實際上人均地畝有多有少。地少的農(nóng)戶有重新均分承包地的訴求。

權(quán)屬爭議問題。一是部分農(nóng)民開墾的集體荒山、荒地等，沒辦承發(fā)包手續(xù)。二是二輪承包時集體的果園、魚塘、湖面等并沒有確權(quán)到戶，而是按專業(yè)方式承包的，承包期滿后，由于多種原因收不回來。三是原來沒有計入承包范圍的田埂、溝渠、道路等，這些年經(jīng)土地整理后平整為耕地，所增加的面積權(quán)屬不明。四是有的農(nóng)戶將承包地私下轉(zhuǎn)讓、互換，沒有變更承包關(guān)系，埋下了糾紛隱患。

地證不符問題。有些農(nóng)村土地幾經(jīng)調(diào)整變遷，或流轉(zhuǎn)后平整改造，造成現(xiàn)在地畝不符、承包主體人不符、權(quán)證與合同不符等多種問題存在。

違規(guī)改變土地用途問題。未經(jīng)國土資源部門依法審核批準(zhǔn)，自行或者流轉(zhuǎn)給別人將承包地改作宅基地建房或者用于其他非農(nóng)業(yè)用途的，如果給他們辦理確權(quán)登記頒證，就造成違法用地的合法化，如果不辦理，可能會引發(fā)矛盾。

試點工作主要做法

鳳陽縣針對上述確權(quán)工作中存在較多、較為突出的權(quán)屬爭議問題，明確要求在縣鄉(xiāng)工作組指導(dǎo)下，村“兩委”或村民議事小組直接參與，由相關(guān)農(nóng)戶協(xié)商解決。對歷史遺留等相關(guān)問題，嚴(yán)格堅持四條政策底線：一是以二輪承包為基礎(chǔ)，嚴(yán)禁借機(jī)調(diào)整土地，即增人不增地，減人不減地。不改變原土地承包關(guān)系和承包合同的起止年限。二是嚴(yán)禁將實際測量后多出原承包地的面積收歸村集體經(jīng)濟(jì)組織所有，嚴(yán)禁暗箱操作將村、組集體土地登記到個人名下，嚴(yán)禁將實測后多出的面積轉(zhuǎn)給其他農(nóng)戶，即多不退、少不補(bǔ)，合同與實測不相符時，以實測為準(zhǔn)。三是農(nóng)戶承包經(jīng)營權(quán)證以此次測量的面積為準(zhǔn)，但多出的部分不與各項農(nóng)村補(bǔ)貼掛鉤。四是保持穩(wěn)定，不搞強(qiáng)行推動，成熟一戶就確權(quán)一戶，成熟一村就確權(quán)一村，疑難問題后期處理。

對策建議

針對鳳陽縣處理承包地確權(quán)登記頒證工作存在的問題和具體做法，課題組認(rèn)為，嚴(yán)格堅持政策底線，對維護(hù)農(nóng)村暫時穩(wěn)定、按時完成確權(quán)工作提供了保證，但從長遠(yuǎn)看，很多農(nóng)民關(guān)注的問題不能得到很好解決，勢必為下一步農(nóng)村改革發(fā)展留下難題，并且有些問題拖得越久就越難解決。為此，應(yīng)著力處理好以下幾對關(guān)系。

堅持政策底線與兼顧農(nóng)戶意愿的關(guān)系。從調(diào)研了解的情況看，有三種人調(diào)整土地的要求比較強(qiáng)烈：一是二輪承包時由于種種原因沒有分到承包地的；二是二輪承包后新出生的人；三是兩頭都沒有補(bǔ)到地的出嫁女（或入贅男）。如果按照四條政策底線，這三種人在這次確權(quán)中仍無法得到土地。但課題組認(rèn)為，是否對承包地進(jìn)行適時適當(dāng)?shù)恼{(diào)整，應(yīng)由農(nóng)民通過民主協(xié)商來決定，而不應(yīng)由政府來決定?？偟脑瓌t是，大穩(wěn)定、小調(diào)整，即保持現(xiàn)有土地承包關(guān)系基本穩(wěn)定，對那些矛盾比較突出、農(nóng)民要求十分強(qiáng)烈的，允許根據(jù)大多數(shù)農(nóng)民的意愿進(jìn)行適當(dāng)微調(diào)。但是，微調(diào)要有利于穩(wěn)定，不能過大過頻，不能進(jìn)行大范圍調(diào)整，更不能打亂重分。

具體確權(quán)方式與農(nóng)村長遠(yuǎn)發(fā)展的關(guān)系。確權(quán)登記頒證既是為了維護(hù)農(nóng)民權(quán)益，也是為了放活經(jīng)營權(quán)、促進(jìn)土地流轉(zhuǎn)和規(guī)模化經(jīng)營。無論是確權(quán)確地還是確權(quán)不確地，都必須把尊重農(nóng)民意愿、保障農(nóng)民的土地承包經(jīng)營權(quán)作為根本前提。確權(quán)是否確地，要根據(jù)實際，向農(nóng)民講清楚，形成共識。確地作為傳統(tǒng)方式，符合農(nóng)民的思維習(xí)慣，容易被接受，有利于保持承包經(jīng)營權(quán)的穩(wěn)定性，但不利于土地流轉(zhuǎn)和規(guī)?；?、專業(yè)化經(jīng)營。因此，今年的中央一號文件提出，可以確權(quán)確地，也可以確權(quán)確股不確地。這是一條具有遠(yuǎn)見的政策。建議經(jīng)濟(jì)發(fā)展相對較好的縣（市、區(qū)），應(yīng)把眼光放長遠(yuǎn)，增強(qiáng)工作的預(yù)見性，采取確權(quán)不確地的辦法，為未來發(fā)展預(yù)留空間。

依據(jù)法規(guī)與依靠群眾的關(guān)系。農(nóng)村承包地確權(quán)工作，應(yīng)嚴(yán)格執(zhí)行農(nóng)村土地承包經(jīng)營的有關(guān)法律法規(guī)和政策，以現(xiàn)有的土地承包合同、土地承包經(jīng)營權(quán)證書為依據(jù)，按照法定的內(nèi)容、程序及相關(guān)技術(shù)要求，在穩(wěn)定二輪土地承包的基礎(chǔ)上完善，缺什么，補(bǔ)什么。對承包面積爭議大、大多數(shù)群眾要求實測的，實測面積經(jīng)公示后據(jù)實登記。對二輪承包不完善、權(quán)利未落實和管理工作不規(guī)范的，應(yīng)依法予以糾正。對存在爭議和糾紛的，先依法解決，再予以確權(quán)登記頒證。原已頒發(fā)土地承包經(jīng)營權(quán)證書與經(jīng)完善的土地承包合同、登記簿記載內(nèi)容有重大出入的，應(yīng)當(dāng)予以變更。

確權(quán)工作質(zhì)量與工作時限的關(guān)系。農(nóng)村承包地確權(quán)工作應(yīng)該用科學(xué)的方法來組織實施，面積應(yīng)以二輪承包為基礎(chǔ)，以土地承包臺賬、合同和已發(fā)放的農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)證書為依據(jù)，同時進(jìn)行實測校準(zhǔn)。實測的辦法很多，綜合考慮技術(shù)、成本等因素，既要充分利用國土“二調(diào)”現(xiàn)有成果資料，盡量減少人工和費用成本，又要嚴(yán)格技術(shù)規(guī)程，確保工作質(zhì)量，做好確權(quán)頒證各項信息數(shù)據(jù)的采集，統(tǒng)一發(fā)放標(biāo)準(zhǔn)證書，建立健全土地承包經(jīng)營注冊、轉(zhuǎn)讓、互換、變更、抵押等登記制度，完善檔案管理，做好承包地確權(quán)登記頒證信息與不動產(chǎn)登記信息平臺對接，促進(jìn)信息互通互享。

統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)與分類指導(dǎo)的關(guān)系。有關(guān)農(nóng)村承包地確權(quán)登記頒證工作中央已作了明確的規(guī)定和要求，各地應(yīng)在試點工作的基礎(chǔ)上，認(rèn)真總結(jié)經(jīng)驗，扎實穩(wěn)步地推進(jìn)確權(quán)工作全面展開。一方面，各地應(yīng)成立確權(quán)工作領(lǐng)導(dǎo)小組，出臺指導(dǎo)性工作意見和工作方案，統(tǒng)一指導(dǎo)確權(quán)工作。另一方面，應(yīng)要求各地根據(jù)本地的經(jīng)濟(jì)、社會、自然等條件，出臺有針對性的工作方針、政策措施和辦法，制定好總體工作流程，明確具體工作步驟，先易后難，科學(xué)有序地穩(wěn)步推進(jìn)。實際工作中，各地應(yīng)因地制宜地先選點示范。已經(jīng)流轉(zhuǎn)和正在流轉(zhuǎn)的承包地，或承包關(guān)系明確、確權(quán)登記工作相對容易的地方可以率先示范。先行示范和全面推廣可以壓茬進(jìn)行，做到邊示范、邊學(xué)習(xí)、邊推進(jìn)。

確權(quán)登記頒證與相關(guān)配套和后續(xù)工作的關(guān)系。國土資源部門應(yīng)結(jié)合本次農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)確權(quán)登記頒證工作，統(tǒng)籌謀劃農(nóng)村集體土地確權(quán)、農(nóng)民宅基地使用權(quán)頒證等相關(guān)工作，建立歸屬清晰、權(quán)能完整、流轉(zhuǎn)順暢、保護(hù)嚴(yán)格的農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度。農(nóng)業(yè)部門應(yīng)聯(lián)系相關(guān)部門制定允許農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)轉(zhuǎn)讓、入股、抵押等政策措施，從而推動農(nóng)村生產(chǎn)要素的流動。同時應(yīng)在試點先行的鄉(xiāng)、鎮(zhèn)、村，進(jìn)一步做好集體產(chǎn)權(quán)界定，探索農(nóng)村社區(qū)型股份合作制試點工作，更好地促進(jìn)集體資產(chǎn)保值增值，提高農(nóng)民資產(chǎn)性收入，保障農(nóng)民財產(chǎn)權(quán)利。