日前，國(guó)土資源部下發(fā)了《關(guān)于開(kāi)展土地調(diào)查新技術(shù)試點(diǎn)的函》通知，統(tǒng)一組織選取了多個(gè)不同類(lèi)型試點(diǎn)單位，開(kāi)展第三次全國(guó)土地調(diào)查總體技術(shù)路線試點(diǎn)研究工作，試點(diǎn)期限為5 個(gè)月，7 月開(kāi)展試點(diǎn)工作總結(jié)及成果匯總等。

按照國(guó)土調(diào)查工作慣例，第三次全國(guó)土地調(diào)查（以下簡(jiǎn)稱(chēng)三調(diào)）的實(shí)施方案應(yīng)該已經(jīng)出臺(tái)。從時(shí)間安排上，第三次全國(guó)土地調(diào)查 2017 年5 月10 日正式開(kāi)始，計(jì)劃2019 年12月31 日完成，除了各試點(diǎn)單位，體系內(nèi)相關(guān)工作單位及企業(yè)也都在積極為三調(diào)工作的全面展開(kāi)積極準(zhǔn)備。

據(jù)筆者了解，本次“三調(diào)”選取了約19 個(gè)試點(diǎn)：北京市通州區(qū)、山西省太原市尖草坪區(qū)、黑龍江牡丹江市東寧縣、吉林省長(zhǎng)春市雙陽(yáng)區(qū)、江蘇省揚(yáng)州市廣陵區(qū)、浙江省寧波市鄞州區(qū)、安徽省池州市東至縣、江西省宜春市高安縣、山東省濰坊市諸城市、河南省安陽(yáng)市林州市、湖北省武漢市江夏區(qū)、廣東省東莞市、廣東省深圳市、四川省遂寧市大英縣、貴州省黔南州獨(dú)山縣、陜西省西安市高陵區(qū)、甘肅省武威市古浪縣、青海省西寧市大通縣、寧夏回族自治區(qū)吳忠市鹽池縣。

對(duì)于中國(guó)來(lái)說(shuō)，“二調(diào)”開(kāi)啟以來(lái)的十年是高速發(fā)展的十年，意味經(jīng)濟(jì)和社會(huì)的巨大變化。摸清國(guó)情國(guó)力狀況，把脈經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展，為下一個(gè)階段的發(fā)展打基礎(chǔ)，全國(guó)第三次土地調(diào)查的號(hào)角正在吹響。而對(duì)于空間信息產(chǎn)業(yè)來(lái)說(shuō)，各種新技術(shù)、新服務(wù)、新應(yīng)用，也在這十年不斷迭代進(jìn)步，相信將在接下來(lái)的第三次全國(guó)土地調(diào)查中擔(dān)當(dāng)重要的角色。

國(guó)內(nèi)外土地調(diào)查的比較

國(guó)務(wù)院2008 年發(fā)布的《土地調(diào)查條例》第6 條，國(guó)家根據(jù)國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展需要，每10 年例行一次全國(guó)土地調(diào)查；根據(jù)土地管理工作的需要，每年進(jìn)行土地變更調(diào)查。

這也無(wú)法打消很多人對(duì)于投入巨大人力、物力、財(cái)力開(kāi)展全國(guó)性土地調(diào)查的必要性，或者其十年一次合理性的疑慮，我們可以與國(guó)外的全國(guó)性土地調(diào)查進(jìn)行比較。

國(guó)外一些經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)國(guó)家的土地資源調(diào)查工作開(kāi)展較早，早在二十世紀(jì)三十年代就已經(jīng)十分普遍了。其中英、美、日、德、法等國(guó)還建立了相應(yīng)的土地調(diào)查規(guī)劃和管理機(jī)構(gòu)，先后開(kāi)展了全國(guó)性和地區(qū)性的土地利用調(diào)查與制圖工作。

英國(guó)的土地利用調(diào)查與制圖工作開(kāi)展較早，于1930 年成立土地利用調(diào)查所；澳大利亞全國(guó)性的土地調(diào)查研究始于1946 年，成立全國(guó)土地調(diào)查小組；美國(guó)的土地利用調(diào)查則開(kāi)始于1934 年。這個(gè)階段，各國(guó)主要對(duì)全國(guó)土地利用情況和沿革變化進(jìn)行摸底清查，對(duì)土地進(jìn)行分類(lèi)，并繪制地圖。

上世紀(jì)70 年代，土地調(diào)查計(jì)劃在遙感技術(shù)的推動(dòng)下蓬勃展開(kāi)，尤以美國(guó)、加拿大最為突出，其在遙感、地理信息技術(shù)支持下大量利用遙感信息資料和自動(dòng)化編制技術(shù)，對(duì)土地利用和規(guī)劃進(jìn)行全面的調(diào)查和規(guī)劃，土地利用調(diào)查、土地覆蓋分類(lèi)等土地調(diào)查內(nèi)容更加豐富。

亞洲國(guó)家土地調(diào)查最有成就的首推日本。日本是非常重視土地調(diào)查的國(guó)家，極具特色的是日本頒布了一系列的法令、規(guī)程，以促進(jìn)國(guó)土調(diào)查計(jì)劃的實(shí)施。與我國(guó)相似但更早，上個(gè)世紀(jì)60 年代日本就制訂了四個(gè)國(guó)土調(diào)查十年計(jì)劃。日本的全國(guó)性大比例尺土地利用調(diào)查制圖做得較多、較好。1949 年編制了1:80 萬(wàn)土地利用圖，同年又編制了1:20 萬(wàn)土地利用圖。1953-1957 年進(jìn)行了1:5 萬(wàn)土地利用圖調(diào)查。并且在1974 年開(kāi)始利用航空影像編制1:2.5 萬(wàn)土地利用圖。

比較而言，我國(guó)全國(guó)性的綜合性的土地調(diào)查開(kāi)展較晚，二十世紀(jì)八十年代，隨著中央與省級(jí)國(guó)土機(jī)構(gòu)普遍成立，一個(gè)綜合性的國(guó)土資源行政管理體系開(kāi)始出現(xiàn)，并著手組織了大量區(qū)域性和專(zhuān)題性的資源調(diào)查研究工作。

截至目前，我國(guó)主要進(jìn)行了兩次全國(guó)性的土地調(diào)查，即第一次全國(guó)土地調(diào)查、第二次全國(guó)土地調(diào)查。兩次調(diào)查跨越中國(guó)改革開(kāi)放重要的30 年，全面獲取覆蓋全國(guó)的土地利用現(xiàn)狀信息和集體土地所有權(quán)登記信息，形成一系列不同尺度的土地調(diào)查成果，實(shí)現(xiàn)了土地資源信息的社會(huì)化服務(wù)，滿(mǎn)足了經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展、土地宏觀調(diào)控及國(guó)土資源管理的需要。

為什么要開(kāi)展第三次全國(guó)土地調(diào)查

國(guó)務(wù)院印發(fā)的《全國(guó)國(guó)土規(guī)劃綱要（2016-2030）》（一下簡(jiǎn)稱(chēng)《綱要》）中強(qiáng)調(diào)，科學(xué)推進(jìn)國(guó)土集聚開(kāi)發(fā)、分類(lèi)保護(hù)和綜合整治，進(jìn)一步優(yōu)化開(kāi)發(fā)格局、提升開(kāi)發(fā)質(zhì)量、規(guī)范開(kāi)發(fā)秩序，有利于形成安全、和諧、開(kāi)放、協(xié)調(diào)、富有競(jìng)爭(zhēng)力和可持續(xù)發(fā)展的美麗國(guó)土，為實(shí)現(xiàn)“兩個(gè)一百年”奮斗目標(biāo)、實(shí)現(xiàn)中華民族偉大復(fù)興中國(guó)夢(mèng)提供有力支撐和基礎(chǔ)保障。

當(dāng)前，中國(guó)正處于經(jīng)濟(jì)社會(huì)轉(zhuǎn)型升級(jí)的關(guān)鍵時(shí)期。在轉(zhuǎn)型升級(jí)過(guò)程中要落實(shí)創(chuàng)新、協(xié)調(diào)、綠色、開(kāi)放、共享的發(fā)展理念，推進(jìn)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革。與這些相適應(yīng)的國(guó)土工作成為轉(zhuǎn)型的基礎(chǔ)和關(guān)鍵，三次調(diào)查將為這一系列重大問(wèn)題提供參考。

一是國(guó)家經(jīng)濟(jì)發(fā)展轉(zhuǎn)型升級(jí)的需要。長(zhǎng)期以來(lái)，土地在中國(guó)經(jīng)濟(jì)高增長(zhǎng)中扮演著發(fā)動(dòng)機(jī)的角色，是參與宏觀調(diào)控的重要手段。而當(dāng)前，中國(guó)經(jīng)濟(jì)正處于新舊動(dòng)能轉(zhuǎn)換、經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型升級(jí)的關(guān)鍵時(shí)期，推動(dòng)經(jīng)濟(jì)往好的方向轉(zhuǎn)，更多要依靠市場(chǎng)的力量。今后將告別以土地作為經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)發(fā)動(dòng)機(jī)的做法，以土地結(jié)構(gòu)優(yōu)化來(lái)推動(dòng)結(jié)構(gòu)性改革，大力推進(jìn)節(jié)約集約用地，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)全面、協(xié)調(diào)、可持續(xù)發(fā)展。故當(dāng)前應(yīng)推進(jìn)再一次的全面土地調(diào)查，優(yōu)化土地調(diào)查規(guī)范體系，以加強(qiáng)國(guó)土資源管理，并促進(jìn)土地的合理規(guī)劃及利用。

二是國(guó)土資源管理的需要。準(zhǔn)確的土地調(diào)查資料是國(guó)土資源各項(xiàng)管理工作的基礎(chǔ)。開(kāi)展第三次土地調(diào)查，對(duì)全國(guó)范圍內(nèi)的每一塊土地進(jìn)行一次全面的土地調(diào)查，查清土地利用現(xiàn)狀，獲取到基礎(chǔ)數(shù)據(jù)和圖件，是科學(xué)修編土地利用規(guī)劃，有效實(shí)施土地用途管制，嚴(yán)格落實(shí)各項(xiàng)耕地保護(hù)措施，促進(jìn)城鎮(zhèn)存量土地開(kāi)發(fā)和內(nèi)部挖潛，確保土地資源節(jié)約集約利用的根本依據(jù)。

三是現(xiàn)實(shí)狀況的需要。第二次全國(guó)土地調(diào)查首次采用覆蓋全國(guó)的遙感影像調(diào)查底圖，實(shí)現(xiàn)了圖、數(shù)、實(shí)地一致。全面查清了全國(guó)土地利用狀況，掌握了各類(lèi)土地資源家底。

不過(guò)，“二調(diào)”開(kāi)展的時(shí)間，我國(guó)的高分衛(wèi)星還未投入使用，采用的遙感影像來(lái)源于不同衛(wèi)星，其分辨率及影響質(zhì)量參差不齊，為內(nèi)外業(yè)調(diào)查分析工作造成了一定的困擾。另外，各地受財(cái)力、技術(shù)等所限，“二調(diào)”開(kāi)展程度也有所不同，經(jīng)濟(jì)相對(duì)發(fā)達(dá)地區(qū)調(diào)查成果翔實(shí)，信息化程度高，且對(duì)于“二調(diào)”數(shù)據(jù)的后續(xù)應(yīng)用能夠持續(xù)進(jìn)行。而經(jīng)濟(jì)實(shí)力相對(duì)較差的區(qū)域，信息化程度不高，圖件更新不及時(shí)，調(diào)查內(nèi)容和指標(biāo)也不全面等，其成果的后續(xù)應(yīng)用更是難以為繼。

綜上，開(kāi)展第三次全國(guó)土地調(diào)查勢(shì)在必行。當(dāng)然，也應(yīng)注意第三次全國(guó)土地調(diào)查并不是要對(duì)前面兩次數(shù)據(jù)及其他成果全面覆蓋，而是要在前兩次調(diào)查的基礎(chǔ)上進(jìn)行完善，基于新時(shí)期發(fā)展以及國(guó)土工作的需要進(jìn)行加強(qiáng)升級(jí)。

“三調(diào)”內(nèi)容更加豐富

2009 年，按照國(guó)務(wù)院統(tǒng)一部署，第二次全國(guó)土地調(diào)查全面完成，建成了縣—市—省—國(guó)家四級(jí)覆蓋全國(guó)每一塊土地的土地調(diào)查數(shù)據(jù)庫(kù)，各級(jí)數(shù)據(jù)庫(kù)中包括轄區(qū)范圍內(nèi)的每個(gè)地塊的空間數(shù)據(jù)和面積、地類(lèi)的相關(guān)屬性數(shù)據(jù)，都實(shí)現(xiàn)了數(shù)據(jù)化留存。

不過(guò)，第二次全國(guó)土地調(diào)查實(shí)際上是在基礎(chǔ)數(shù)據(jù)十分匱乏的情況下進(jìn)行的，歷時(shí)兩年才完成調(diào)查工作，數(shù)據(jù)的分析、匯總和確認(rèn)、核實(shí)，又花費(fèi)了近兩年的時(shí)間，之后相關(guān)的數(shù)據(jù)庫(kù)和相關(guān)制度才陸續(xù)建立起來(lái)。

相比于第一次全國(guó)土地調(diào)查、第二次全國(guó)土地調(diào)查，正處于試點(diǎn)階段的第三次全國(guó)土地調(diào)查工作或?qū)⒂休^大不同，牽頭部門(mén)國(guó)土資源部增添了多項(xiàng)工作職能。一方面，不動(dòng)產(chǎn)統(tǒng)一登記制度已經(jīng)初步建立；另一方面，自然資源的確權(quán)登記以及信息系統(tǒng)聯(lián)網(wǎng)工作都在穩(wěn)步推進(jìn)當(dāng)中。因此，一旦第三次全國(guó)土地調(diào)查工作啟動(dòng)，其調(diào)查的范圍、覆蓋的全面性以及生產(chǎn)數(shù)據(jù)的規(guī)模，都將遠(yuǎn)遠(yuǎn)超出前兩次全國(guó)土地調(diào)查工作。尤其是在不動(dòng)產(chǎn)統(tǒng)一登記建立，第三次全國(guó)土地調(diào)查的內(nèi)容將有“新節(jié)目”。

此外，“三調(diào)”采取國(guó)家總體控制的工作路徑，即國(guó)家制作并下發(fā)調(diào)查底圖——地方細(xì)化舉證——國(guó)家在線核實(shí)——國(guó)家審核確認(rèn)。此路徑明顯區(qū)別于“二調(diào)”的縣—市—省—國(guó)家的逐級(jí)建設(shè)路徑。更能保證數(shù)據(jù)一致性，保證后期高質(zhì)量的數(shù)據(jù)應(yīng)用及共享服務(wù)。隨著經(jīng)濟(jì)發(fā)展逐步不再依賴(lài)土地及自然資源，以及人們對(duì)于環(huán)境保護(hù)、生態(tài)和諧的綠色發(fā)展的要求。三次調(diào)查中必然會(huì)開(kāi)展國(guó)土空間開(kāi)發(fā)、資源環(huán)境保護(hù)等各項(xiàng)專(zhuān)題調(diào)查，促進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)，滿(mǎn)足經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展及國(guó)土資源管理的需要。

此外，在二次調(diào)查實(shí)現(xiàn)信息化基礎(chǔ)上，本次調(diào)查將會(huì)綜合十年來(lái)的土地調(diào)查信息建設(shè)成果，進(jìn)一步提升土地資源調(diào)查、管理、規(guī)劃、利用的信息化水平，實(shí)現(xiàn)國(guó)土資源信息的社會(huì)化服務(wù)。

“三調(diào)”方式手段多樣化

按照現(xiàn)行法律規(guī)定，一旦確定啟動(dòng)第三次全國(guó)土地調(diào)查工作，將首先在國(guó)務(wù)院層面設(shè)立第三次全國(guó)土地調(diào)查工作領(lǐng)導(dǎo)小組，按照慣例，國(guó)土資源部將作為該項(xiàng)工作的牽頭部門(mén)；同時(shí)，縣級(jí)以上地方政府都將設(shè)立轄區(qū)范圍內(nèi)的工作領(lǐng)導(dǎo)小組，負(fù)責(zé)土地調(diào)查的落實(shí)與執(zhí)行工作。

據(jù)了解，即將全面開(kāi)啟的“三調(diào)”，包括不動(dòng)產(chǎn)權(quán)籍調(diào)查在內(nèi)，還將啟動(dòng)包括衛(wèi)星遙感、信息數(shù)據(jù)共享平臺(tái)、登記實(shí)地調(diào)查核實(shí)等方式的技術(shù)手段進(jìn)行。當(dāng)前不動(dòng)產(chǎn)統(tǒng)一登記信息平臺(tái)和技術(shù)，也將對(duì)第三次全國(guó)土地調(diào)查提供數(shù)據(jù)支持。其中所運(yùn)用的系統(tǒng)建設(shè)技術(shù)、信息數(shù)據(jù)共享技術(shù)、以及地方政府部門(mén)與企業(yè)之間的合作經(jīng)驗(yàn)，都將是國(guó)土資源信息化升級(jí)的重要財(cái)富。

一次調(diào)查由于開(kāi)展時(shí)間較早，受條件限制，大部分是野外調(diào)查。部分地區(qū)采用了基礎(chǔ)圖件，由于時(shí)點(diǎn)與標(biāo)準(zhǔn)不一，導(dǎo)致調(diào)查進(jìn)展緩慢。相較于一次調(diào)查，第二次調(diào)查在基礎(chǔ)圖件、技術(shù)運(yùn)用、人員素質(zhì)、經(jīng)驗(yàn)規(guī)劃方面都大大提高了調(diào)查數(shù)據(jù)的精度和效率。

尤其在技術(shù)運(yùn)用方面，差異化更明顯。二次調(diào)查正處于空間信息技術(shù)廣泛運(yùn)用的時(shí)期，土地內(nèi)業(yè)通過(guò)GIS 建立數(shù)據(jù)庫(kù)，達(dá)到了良好的數(shù)據(jù)存儲(chǔ)與應(yīng)用的效果，構(gòu)建了國(guó)土資源管理“一張圖”和綜合監(jiān)管平臺(tái)。而隨著高分衛(wèi)星、無(wú)人機(jī)等遙感測(cè)繪技術(shù)及應(yīng)用的逐步成熟，大數(shù)據(jù)、云計(jì)算的興起，各類(lèi)國(guó)土及地理信息服務(wù)的產(chǎn)生，三次調(diào)查無(wú)疑將以更先進(jìn)的技術(shù)以及更完整的工作體系來(lái)保證工作的順利開(kāi)展。

據(jù)不完全統(tǒng)計(jì)，第二次全國(guó)土地調(diào)查投入總金額約為150 億元，其中地方投入約130 億元。有業(yè)內(nèi)人士稱(chēng)，第三次全國(guó)土地調(diào)查范圍及規(guī)模將超前兩次。對(duì)于空間信息產(chǎn)業(yè)及業(yè)內(nèi)企業(yè)來(lái)說(shuō)，無(wú)疑又是一次加速發(fā)展的機(jī)遇。